按：今年省经贸委团委组织12个课题开展调研，现刊登其中2个课题的调研报告，刊登时有删节。

广东省应急物资储备体系构建初探

21世纪，全球各地突发公共事件接踵而至，2001年美国9·11恐怖袭击，2003年“非典”，2004年印度洋海啸，2005年西班牙人质事件等突发公共事件频频发生，给人类带来沉痛的灾难。近10年来，我国每年因自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等突发公共事件造成的非正常死亡人员超过20万人，伤残超过200万人，经济损失超过6000亿元。广东省历来是洪、涝、旱、台风、地质等自然灾害频发地区。资料显示，广东省在1993－1997年间因各种自然灾害所造成的直接损失平均每年约达180亿元，约占广东省国民生产总值年增长的20％。近年来，除了自然灾害外，广东省还发生了2005年兴宁矿难、汕尾“12·6”红海湾事件、2006年高致病性禽流感疫情、2007年“6·15”九江大桥坍塌事故等突发公共事件，在某种程度上影响了广东的经济发展，同时也影响了社会的和谐稳定。随着广东省经济快速发展和现代化进程加快，各种传统的和非传统的、自然的和社会的安全风险将交织并存，应急管理工作形势险峻。同时，广东省的煤、电、油、运和一些资源性物资供需矛盾比较突出，给应急物资保障带来了严峻的挑战。应急物资储备是应急保障的有机组成部分，是做好应急管理工作，成功处置突发公共事件的重要保障和物质基础，建立广东省应急物资储备体系具有重要的现实意义。

根据在突发公共事件过程中发生的作用不同，应急保障物资可以分为应急期间需要的处置突发公共事件的专业应急物资、在突发公共事件发生后用于救济的基本生活物资及与人民生产生活息息相关的重要物资三大类。根据《国家发展改革委办公厅发布关于开展应急物资能力资源状况调查的通知(发改办运行〔2004〕480号)》，应急保障物资根据用途的不同又可细分为防护用品、生命求助、生命支持、求援运载、临时食宿、污染清理、动力燃料、工程设备、器材工具、照明设备、通讯广播、交通运输、工程材料等十三类239种。

一、广东省应急物资储备现状

(一)医药储备情况

根据《国务院关于改革和加强医药储备管理工作的通知》(国发〔1997〕23号)，中央医药储备资金规模为5.5亿元，地方医药储备资金规模为6.5亿元。中央下达给广东省的医药储备规模为3000万元，其中省级储备1500万元，广州市储备500万元，深圳市储备1000万元，分别由广东广弘医药有限公司、广东广弘药材有限公司、广州医药有限公司和深圳一致药业股份有限公司储存。此外，广东省制定了《广东省药品储备管理若干意见》(粤经贸医药〔2001〕53号),建立了由省卫生厅提出、省政府决定、省经贸委调度的机制；指定应急调用联络员，承储单位实行24小时值班制度。近几年来，广东省经贸委按照医药储备有关应急预案，迅速地调动储备药品应急，确保了2003年“非典”、2006年高致病性禽流感疫情、粤北洪灾等突发公共卫生事件所需药物的及时供应。

(二)冻猪肉储备情况

2003年5月，广东省经贸委印发《关于印发广东省冻猪肉供应应急预案的通知》(粤经贸贸易〔2003〕197号)，建立了广东省经贸委及各储备单位负责人为成员的应急队伍。2006年、2007年广东省省级冻猪肉储备分别是9790吨、9290吨。广东省省级冻猪肉储备分别由广弘食品集团有限公司、广州食品企业集团公司、佛山市食品有限公司、湛江市食品企业集团有限公司、韶关市食品有限责任公司承储。

(三)石油储备情况

2003年，广东省经贸委出台了《关于印发〈广东省油品供应预案〉的通知》(粤经贸资源〔2003〕206号)，对油品的应急供应作出了有关规定。目前广东省的油品储备能力为：在原油储存方面，2004年，全省原油储库容量可供使用24天；在成品油储存方面，2004年全省汽油、柴油油库容量分可供使用45天和55天，煤油、燃料油油库库容能力较为偏紧，为11天和23天。

(四)粮食储备情况

广东省省级储备粮以三级早籼谷为主，兼有部分小麦，其中稻谷约占80％，小麦约占20％。在粮食储备结构中，广东省成品粮的储备数量较少，目前有广州、深圳、佛山三市有地方成品粮储备，可以在应急时即时调动，其他大部分市县的地方储备都是原粮。同时，广东省省、市、县各级粮食系统中都没有食用油储备。

(五)其他应急物资储备情况

广东省在其他应急物资储备方面，主要有防汛物资及民政救灾物资的储备。在防汛物资方面，广州、珠海、佛山、韶关、中山等地建成了高标准的防汛物资仓库。目前广东省防汛物资大部分是有关企业正常商业储备，主要依靠临时动员来紧急调运。其中螺纹钢、线材和水泥由广东物资集团公司承储，编织袋、防洪包、铁铲等由省供销社承储；在民政救灾物资方面，储备主要广东省救灾物资储备中心负责。目前，广东省正在建立以省救灾物资储备中心为基地的纵横物资供应体系。此外，森林防火、安全生产救援、环境保护等方面的应急物资储备也逐步完善。

二、广东省应急物资储备存在的问题

(一)法规制度不完整

《中华人民共和国突发事件应对法》第三十二条规定：“国家建立健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系。设区的市级以上人民政府和突发事件易发、多发地区的县级人民政府应当建立应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的储备制度。县级以上地方各级人民政府应当根据本地区的实际情况，与有关企业签订协议，保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给。”这是对我国现应急物资储备的总体规定。对应急物资储备的其他规定，更多散见在各种法律文件中。在各种法律文件中，仅有个别法律法规对某些应急物资储备作了有关规定。广东省没有专门的法规规章对应急物资储备作出总体规定，仅就粮食储备制定了《广东省省级储备粮管理办法》。广东省对应急物资储备的规定主要散见于各种应急预案中，对应急物资储备的规定比较零散，法律效力比较低。此外，广东省也没有制定完整的应急物资储备目录和标准。

(二)管理体制不完善

一是没有建立统一的应急物资储备指挥系统。广东省没有成立省的应急物资储备指挥机构，使应急物资的储备、调配等工作的开展受到比较大的制约。二是部门职责不清晰。参照《国家突发公共事件总体应急预案》分工体制，广东省政府有关文件规定，广东省发展改革部门具体负责应急物资储备的综合管理工作，经贸及有关部门按照职责分工，负责基本生活用品的应急供应及重要生活必需品的储备管理工作。由于广东省政府的文件没有对其他应急物资储备管理部门的职责作出具体规定，加上本来各有些部门的职责有存在交叉的地方，导致了应急物资储备管理部门职责不清晰情况的出现。

(三)储备机制不健全

一是由于经济体制改革和缺乏统一的应急物资储备体系，一些应急物资储备主体缺位。二是储备物资种类、品种和数量相对缺乏。广东除了医药、冻猪肉、石油、粮食和一些专业应急物资具有一定数量的储备之外，其他应急物资的储备量都比较少甚至空白。例如据省供销合作联社反映，目前只有广州、江门等少数地市供销社有承担政府储备救灾物资任务，但数额很少。2005年抗击西江特大洪水期间，肇庆市供销社从职工中借款15万元，紧急购进几万平方米防洪布供市三防指挥部调用。三是由于缺乏统一规划，广东省存在存储设施不足，布局不尽合理的问题。例如全省省级冻猪肉储备主要集中在珠三角地区，粤北储备量偏少，粤东还没有储备。

(四)资金保障不到位

广东省尚未设立应急物资储备专项资金，在各级财政预算中，应急物资储备的资金也不充足，应急物资储备补偿机制也不够完善。由于资金补偿机制不完善，一些物资储备的企业经常会因政策性降价、补贴款标准过时、固定包干制补贴等原因而承受经济损失，影响了储备企业开展储备工作的积极性。

(五)仓储管理不科学

由于应急物资管理制度不完善，欠缺完整的应急物资储备体系，广东省应急物资的仓储管理的科学水平有待提高，主要体现在仓储物资欠缺动态管理，缺乏物资储备监测网络，仓储自动化、信息化、机械化程度有待提高。

三、构建广东省应急物资储备体系的建议

(一)构建完整的法律规范体系

一是构建省、市、县三级的应急物资储备法制体系。根据《中华人民共和国突发事件应对法》，研究制定《广东省应急物资储备管理条例》。同时，根据不同应急储备物资的特点，制定专门物资的储备管理办法，如制定《广东省储备肉管理办法》等。各市、县也要根据实际制定规章或政府规范性文件，明确本地区有关部门的职责和应急物资储备的具体要求。二是建立完善应急物资储备预案体系。加强有关专业应急物资储备、监测、预警、调配预案的制定工作，扩大预案的覆盖面，做好储备物资预案的演练和宣传，增强预案的可行性和可操作性，提高人们对预案的认识和认可度。三是建立健全广东省应急物资目录标准体系。针对广东省常发的、影响大的灾种，例如台风、洪灾等，根据“先急后缓，保证重点”的原则，研究制定广东省应急实物储备目录、应急产能储备目录以及紧急动员、征用、调运、购买应急物资目录，并根据应急保障工作的需要，及时更新、修订有关应急物资的储备目录。

(二)构建高效的管理体制体系

一是建立统一高效的应急物资储备指挥系统。建议在广东省应急委员会增设应急物资储备领导小组，与其他7个应急指挥机构一起构成系统的应急管理机构体系。在21个地级以上市和县(区)也设立专门的应急物资储备领导小组，成员由发展改革、经济贸易、民政、财政、建设、水利(三防)、卫生、环保、安监、公安等有关单位组成。领导小组下设办公室，可以挂靠在发展改革部门或应急办。二是建立分工明确的储备物资管理体系。由省政府制定专门的文件对各级政府和各个部门的应急物资储备职责作出明确规定。在纵向上建立分级管理储备体系。省一级主要储备规模大，价值高的物资及装备；市一级主要储备规模较大，价值较高的物资及装备；县一级主要储备常用的、基本的物资及装备。在横向上，根据各部门自职能，对各单位具体的储备任务进行具体分工。三是成立广东省应急物资储备管理专家组，对应急物资储备目录、标准、技术、管理等理论进行研究，为应急物资储备工作提供决策咨询和技术支撑。

(三)构建灵活的储备机制体系

一是构建多元化的储备主体制度，根据应急物资的储存特点和市场供应情况，实现社会储备与专业储备相结合，政府储备要与商业储备相结合，实物储备与生产能力、生产技术储备相结合的“三结合”。同时制定代储企业的准入制度，保证代储企业的质量。二是建立省、市、县三级政府和部门的应急物资信息平台，完善数据库，对全省储备资源进行动态管理。三是建立合理规划、科学布局的省、市、县三级应急物资储备仓库。根据现行有关应急物资储备主体的特点、分布等情况，统筹规划应急处置所需物料、装备、通信器材、生活用品等物资和紧急避难场所，以及运输能力、通信能力、生产能力和有关技术、信息的储备。四是建立储备企业应急能力指标评价考核体系。根据广东省省情，规定评价的具体内容，建立对承储企业客观的奖惩机制。

(四)构建充分的资金保障体系

一是落实应急储备资金。建议在省财政设立专门的应急物资储备专项资金，主要用于应急物资的购买、储备管理、补贴等方面。二是建立合理动态补贴核算制度，完善应急物资储备补偿机制。三是引入价格储备机制，即由政府出面组织承储企业与相关企业、部门协调，做好价格储备工作，协议好各种物资的价格，以便突发公共事件发生时仍以此价购买。

(五)构建现代的仓储技术体系

现代仓储技术要求引入现代物流的方法、理念来管理应急物资的仓储。一是引入计算机操作管理系统，实现仓储管理自动化；二是加强储备物资的数据管理，实现仓储管理信息化；三是提高装卸搬运能力，实现仓储管理机械化。

(六)构建相关的物资保障体系

一是在掌握应急物资储备动态数据的基础上建立广东省应急物资监测预警体系。应急物资监测预警体系包括应急物资保障监测预警、应急事件监测预警、预警信息发布和有效媒体管理等内容。二是完善应急物资生产体系。建立应急物资紧急生产、加工能力储备体系，制定应急物资生产流程的技术储备方案。三是完善应急物资紧急运输体系。建立省、市、县突发公共事件紧急交通运输综合协调机制和应急运力动态数据库，确保应急所需物资和生活用品的及时调拨和供应。建立和完善紧急情况下社会交通运输工具征用程序、补偿机制和紧急绿色通道制度。同时，充分发挥交通战备系统的优势和作用，建立交通战备与应急交通保障统筹协调机制。(指导：谭杰斌；执笔：兰烨、谢斌、陈科、何宇辉)